Ernesto Alonso López / CriticaPolitica.MX Comparto artículo
de CIDAC. Lo suscribo:
La corrupción en México: práctica
extendida, más no indomable.
El fenómeno de la corrupción en México es complejo ya que, a
pesar de ser un lastre para el desarrollo económico, el que se extienda a
prácticamente todas las esferas de la sociedad -–tanto públicas como privadas–
lo convierte en una práctica sumamente complicada de abatir. Los diversos
escándalos en que se presume corrupción, desde el caso de la Casa Blanca, el
caso Oceanografía y Pemex, las concesiones de OHL en el Estado de México o las
acusaciones de los “moches” de los partidos políticos en el Congreso,
demuestran cómo la sombra del fenómeno es generalizada. Se calcula que el costo
anual de la corrupción oscila entre el 2 y 10% del Producto Interno Bruto, lo
cual equivale a 26 y 130 mil millones de pesos. Al mismo tiempo, se estima que
en promedio las familias mexicanas destinan el 14% de sus ingresos mensuales a
la corrupción. Por otra parte, la corrupción también se percibe como uno de los
mayores obstáculos para el desarrollo de negocios en México, inclusive por
encima de la regulación tributaria, la burocracia o el delito. Además, México
ocupa el lugar 103 de 175 economías evaluadas por el Índice de Percepción de
Corrupción de Transparencia Internacional, y el último lugar de los 34 países
que integran la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
Si bien todos los datos anteriores son estimaciones y aproximaciones del
alcance de la problemática, se puede concluir que las consecuencias de la
corrupción pueden ser mayores y, por consiguiente, más costosas. Ante este
contexto, es pertinente preguntarse cuáles son los incentivos que fomentan que
la corrupción sea una actividad con un alto grado de rentabilidad. Un grave
error sería asumir, como lo hizo el Presidente Enrique Peña Nieto en su
momento, que la corrupción es parte de la “condición humana” pues ello
implicaría que su existencia es inevitable. Por el contrario, como lo demuestra
la experiencia internacional, la disminución de los índices de corrupción es
posible, y en su combate hay dos factores decisivos: la voluntad política y un
adecuado diseño institucional. Un combate efectivo a la corrupción no comprende
exclusivamente un conjunto de buenas intenciones, sino contar con las
instituciones, incentivos y mecanismos que inhiban y castiguen estos
comportamientos sin distinción, y que lo hagan de manera sostenible e
independiente a los ciclos o revanchas de carácter político. En particular,
destacan dos elementos clave: instrumentos de transparencia que permitan
identificar las prácticas corruptas y un marco regulatorio y legal que castigue
estas conductas. La falta de sanciones La respuesta del Ejecutivo ante los
escándalos de corrupción fue la aprobación de las reformas constitucionales que
dieron pie al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en mayo de 2015. De acuerdo
al Presidente Peña, este sistema garantizará la identificación y el castigo a
los actos de corrupción. Sin embargo, es pertinente hacer la siguiente
reflexión: ¿realmente se necesita un Sistema Nacional Anticorrupción? Dicho
cuestionamiento no es trivial, especialmente si se toma en cuenta que el Código
Penal Federal, los códigos penales locales y las leyes de responsabilidades de
servidores públicos tipifican delitos cometidos por servidores públicos –los
cuales incluyen conductas como el enriquecimiento ilícito, el peculado o el
cohecho– en los que los actos de corrupción son rara vez sancionados en nuestro
país. La cifra negra, i.e. el porcentaje de delitos de corrupción cometidos
pero no castigados, se encuentra alrededor del 95%. El gran riesgo del SNA es
que éste derive en un mecanismo de simple simulación. Por ello, los mecanismos
de fiscalización del SNA están condicionados al desarrollo de capacidades de
los operadores, lo cual significa contar con ministerios públicos y juzgadores
especializados en delitos de corrupción. Lo anterior se vuelve fundamental si
se considera que este tipo de conductas ilícitas son cada vez más sofisticadas.
Ejemplo de ello es el aprovechamiento de instrumentos financieros con
participación de capital público y privado en los que, por medio de resquicios
en las regulaciones de transparencia, se reserva información sobre el contenido
de contratos y términos de referencia y se da pie a una malversación de fondos
en fideicomisos privados. Aunado a esto, el SNA ha sido criticado por sólo
enfocarse en la fiscalización y castigo del sector público, asumiendo que la
corrupción proviene principalmente de los empleados del gobierno. En este
sentido el SNA decide ignorar el hecho de que en una gran parte de los casos,
el sector privado no sólo participa, sino que posibilita e incentiva la comisión
de actos de corrupción. Un diagnóstico acertado del problema de corrupción en
el país, que posibilite la implementación de medidas eficaces para su combate,
debe necesariamente partir de la premisa de que la “corrupción no empieza ni
termina en el sector público. Es un problema de oferta y demanda”. Como ejemplo
de lo anterior, las empresas mexicanas se encuentran entre las que más gastan
en actos de corrupción a nivel internacional. La participación del sector
privado en actos de corrupción no ha pasado desapercibida por los legisladores,
actualmente se encuentra en discusión en la Cámara de Diputados una serie de
modificaciones al Código Nacional de Procedimientos Penales que amplíe los
alcances de los procedimientos contra personas morales. Estos cambios
permitirán la determinación de responsabilidad penal de las empresas en los
delitos cometidos a su nombre, por su cuenta, en su beneficio, o a través de
los medios que proporcionen. Lo anterior implica nuevos procedimientos y la
posible imposición de sanciones, desde penas pecuniarias, decomisos y hasta la
disolución de la empresa. Conocer los alcances de la corrupción en el ámbito
privado posibilitará que la imposición de sanciones contempladas y la certeza
de su ejecución puedan desincentivar este tipo de conductas por medio del
desarrollo de mayores controles El
alcance de la corrupción Los arreglos institucionales dejan entrever cada
vez más vacíos en el marco regulatorio que no sólo incentivan este tipo de
comportamientos, sino que utilizan la ley para perpetuarlos. Un ejemplo claro
es la posibilidad de bursatilización de la deuda de los estados y municipios.
Ante la escasez de fuentes de financiamiento, los estados y municipios pueden
crear fideicomisos para emitir certificados bursátiles con el fin de tener
acceso a fuentes alternas de financiamiento en el mediano y largo plazo –al
primer trimestre de 2014, las obligaciones financieras de las entidades y
municipios por concepto de emisiones bursátiles y fideicomisos alcanzaron
alrededor de los 87 mil millones de pesos. Asimismo, el gobierno federal
acumula 482 mil millones de pesos en fideicomisos al año 2014. Tan sólo en
2013, el Congreso del estado de Chihuahua aprobó la emisión de certificados
bursátiles por 15 mil 540 millones de pesos, mismos que fueron utilizados para
liquidar deuda carretera y crear un fideicomiso a treinta años. Un esquema de bursatilización funciona cuando una empresa, a
cambio de flujos presentes, se compromete a pagar a acreedores o inversionistas
en la Bolsa Mexicana de Valores, los flujos futuros que espera le generen la
inversión de los flujos que le serán prestados. A diferencia de una empresa,
donde el pago está respaldado por las utilidades, en el caso de los gobiernos
subnacionales el pago de los flujos futuros están respaldados por los ingresos
que estos mismos reciben por concepto de participaciones y aportaciones
federales, impuestos locales u otras fuentes de ingreso (por ejemplo, el peaje
de carreteras). El estado o el municipio cede el derecho de recibir los flujos
futuros que se esperan a un fideicomiso, el cual se encargará de pagar a los
inversionistas. Dicho esto, la bursatilización por parte de los gobiernos
estatales y municipales permite, en primer lugar, el endeudamiento indirecto
mediante la cesión de recursos futuros. A partir de este instrumento financiero
se comprometen recursos de las próximas administraciones a cambio de hacerse de
recursos en el presente con la finalidad de desarrollar programas, efectuar
inversiones y obra pública, o bien, para saldar deuda más costosa(8). Si bien
en principio tener más recursos para inversiones públicas no es algo negativo,
tal y como la bursatilización de activos públicos (participaciones,
aportaciones e impuestos) no es considerada como “deuda pública”, estos
recursos no se fiscalizan ni operan bajo criterios de transparencia
presupuestal, lo cual constituye un caldo de cultivo para el mal manejo de
recursos públicos y/o el endeudamiento excesivo. Adicionalmente, el carácter
privado de algunos fideicomisos en los que participan los gobiernos locales ha
sido suficiente para que las autoridades se amparen de proveer información
sobre el destino y el manejo de los recursos que integran el fideicomiso en
primer lugar, por ejemplo, el Fideicomiso para jubilados de Ferrocarriles
Nacionales fue reservado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en
2015. El riesgo estriba precisamente en que los fideicomisos privados no están
contemplados como sujetos de la Ley General de Acceso a la Información de 2015,
la cual si obligó a los estados a dar información relacionada con fideicomisos
públicos. Asimismo, cabe destacar que un elemento fundamental para el combate
de la corrupción tiene que ver con el acceso a información –principalmente vía
las solicitudes de información– que permita identificar acciones o indicios de
corrupción en servidores públicos y entes privados. En este sentido, el actuar
del gobierno demuestra como su compromiso por construir un sistema
anticorrupción es cuestionable. Por ejemplo, a pesar de que las bitácoras de
vuelo de funcionarios son documentos públicos, la Comisión Nacional del Agua
(Conagua) reservó tres años la información sobre los viajes en helicóptero del
ex titular de la dependencia, David Korenfeld, quien renunció al cargo luego
que se publicó que utilizó una aeronave con fines personales. El grado de
simulación por parte del gobierno federal es evidente, especialmente si se
considera cómo, por un lado, busca retóricamente promover la transparencia en
la asignación y ejercicio de recursos públicos, mientras que en la práctica
continúa destinando millones de pesos a rubros opacos dentro del Presupuesto de
Egresos de la Federación, tales como los Ramos 23 y 33 . De acuerdo a la
Auditoría Superior de la Federación, estos rubros son de los menos
transparentes en cuanto a rendición de cuentas, ya que los recursos se otorgan
a los gobiernos locales sin que éstos cumplan informando cuánto y en qué se
gastan los recursos asignados. La prevalencia y extensión de la corrupción en
distintos ámbitos –público y privado– así como en los tres niveles de gobierno
de nuestro país es palpable. No obstante, su combate y desarticulación será
infructuoso mientras se siga transitando entre la simulación e ignorancia.
Dicho de otra manera, mientras no se pueda dimensionar y cuantificar la
verdadera magnitud del fenómeno, y las instancias del gobierno pretendan que la
aprobación de reformas o la creación de nuevos marcos legales sin un genuino
interés en su viabilidad y aplicabilidad es suficiente, la corrupción
continuará siendo el principal obstáculo para el desarrollo institucional y el
crecimiento económico de nuestro país. Sólo a través del establecimiento de un
Estado de derecho que garantice y comience a aplicar una serie de castigos –vía
los códigos y leyes existentes o con las normas reglamentarias pendientes del
SNA– se podrá comenzar a desarticular la serie de incentivos que, hasta hoy,
permiten que la corrupción sea la forma generalizada de llevar a cabo acuerdos
y avanzar intereses tanto de actores privados como públicos. TOMADO DE ENVIO DE
NETO PERIODISTA DE MX
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