LOS LÍMITES DEL MODELO ECONÓMICO PARA CUMPLIR LOS ODS
Verónica Serafini Geoghegan
DECIDAMOS, Campaña por la Expresión Ciudadana
DECIDAMOS, Campaña por la Expresión Ciudadana
Paraguay enfrenta fuertes desafíos para el cumplimiento de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que tienen como foco la reducción
de las desigualdades y que se vinculan de manera directa con la producción y el
crecimiento. El derecho a la salud está pendiente y la protección social es
todavía un derecho a impulsar.
Si bien hay un mejoramiento sistemático de los indicadores de la última década, estos resultados positivos fueron lentos. Luego de más de una década de crecimiento económico, las oportunidades perdidas en materia de bienestar, de transformación productiva y de justicia tributaria colocan al país en condiciones poco favorables para cumplir los ODS que se refieren a la reducción de las desigualdades y a la garantía de un crecimiento sostenible social y ambientalmente.
Si bien hay un mejoramiento sistemático de los indicadores de la última década, estos resultados positivos fueron lentos. Luego de más de una década de crecimiento económico, las oportunidades perdidas en materia de bienestar, de transformación productiva y de justicia tributaria colocan al país en condiciones poco favorables para cumplir los ODS que se refieren a la reducción de las desigualdades y a la garantía de un crecimiento sostenible social y ambientalmente.
Modelo económico con escaso impacto en la reducción de la
pobreza y la desigualdad
Paraguay enfrenta fuertes desafíos para el cumplimiento de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que tienen como foco la reducción
de las desigualdades, sobre todo las económicas, y que se vinculan de manera
directa con la producción y el crecimiento.
El derecho a la salud está pendiente. A pesar de tendencias
positivas en muchos indicadores como la expansión de agua potable y la
reducción de la mortalidad materna e infantil, y de la exclusión económica y
geográfica en el acceso, sigue siendo uno de los países de mayor gasto de
bolsillo, lo que implica que la probabilidad de contar con servicios de salud
está mediado por la capacidad de pago.
La protección social es todavía un derecho a impulsar. Los
programas actuales son fragmentados, incompletos y de baja cobertura. La
cobertura de programas no contributivos ha aumentado de manera importante en
los últimos años, pero la falta de integralidad obstaculiza la posibilidad de
impactos sustanciales en la reducción de los riesgos que enfrentan las personas
a lo largo de su vida.
Si bien hay un mejoramiento sistemático de los indicadores
de la última década, estos resultados positivos fueron lentos. La tardía
participación estatal y el bajo nivel de inversión pública limitaron el alcance
y la cobertura de las intervenciones. A ello se suma la falta de integralidad
de las políticas implementadas, que restó impacto, y a la ausencia de equidad
en el financiamiento, que no permitió cerrar brechas por área de residencia,
etnia, sexo y nivel socioeconómico.
En este contexto, Paraguay no pudo cumplir con la mayoría de
las metas comprometidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), según
el segundo reporte oficial1.
La conceptualización multidimensional es necesaria para
reflejar las complejas relaciones de la política fiscal con el crecimiento y
las desigualdades2. La evidencia empírica reciente3 muestra que las políticas fiscales
en América Latina han afectado positivamente la distribución del ingreso a
través del gasto social y la progresividad tributaria. Sin embargo Paraguay es
uno de los países que presenta menor impacto derivado de la inequidad del gasto
público y la estructura tributaria.
El modelo de financiamiento actual pone límites al
cumplimiento de los ODS
En este contexto de baja e inequitativa estructura
tributaria y de los fracasos en los intentos de transformar esta situación
debido al poder que ejercen en las decisiones políticas los sectores afectados,
especialmente los ligados a la producción de soja y ganado, el endeudamiento ha
sido la estrategia utilizada por los dos últimas gestiones de gobierno, lo cual
genera restricciones a futuro.
De mantenerse la estructura tributaria sustentada en
impuestos indirectos, el repago de la deuda afectará desproporcionadamente a
los sectores medios y bajos, mientras que los beneficios obtenidos por la expansión
de la infraestructura probablemente recaiga más en los sectores de mayores
ingresos. En los planes de infraestructura prevalece la obra vial sobre la
social.
El espacio fiscal disponible para aumentar la inversión en
los sectores más desfavorecidos se debió al bajo nivel de endeudamiento que
permitió durante varios años contar con recursos disponibles, situación que
empezó a revertirse hace un par de años. Con el aumento de la deuda, el pago de
los compromisos se agrega a otros gastos rígidos como salarios y jubilaciones
del sector público, con lo que la posibilidad de continuar aumentando la
inversión social, fundamentalmente, empieza a tener restricciones.
Ante la falta de recursos genuinos, el gobierno propone la
implementación de alianzas público-privadas como una opción de financiamiento.
Sin embargo, varios informes internacionales dan cuenta de los riesgos que
implica, de una trayectoria de fracasos con altos costos para los países y
carencia de evidencia empírica suficiente para asegurar sus ventajas.
Uno de los principales problemas de las Alianzas
Público-Privadas (APP) es que terminan generando obligaciones al Estado que no
estaban calculadas previamente. La situación se agrava debido a los escasos
mecanismos de transparencia, los problemas de registros en la contabilidad
fiscal de las garantías gubernamentales y la débil capacidad para gerenciar los
contratos iniciales o las renegociaciones4, situaciones vigentes en el país.
El segundo problema es el relacionado a los costos finales.
La principal crítica que enfrentan las APP radica en el mayor costo de
financiamiento al comparar las tasas que debe pagar un privado a la banca
comercial comparado con las tasas que pueden obtener los gobiernos a través de
créditos con garantía soberana o al emitir bonos5. Sin embargo el precio pagado por el
Estado por la construcción o los servicios es similar a los que demandaría el
modelo tradicional. Por otro lado, existe evidencia de sobrecostos. Nancy
Alexander6presenta una sistematización de los
principales resultados hallados por Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner
Rothengatter7 acerca de los sobrecostos incurridos
en megaproyectos.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE)8alerta sobre la necesidad de analizar los
éxitos y fracasos de esta modalidad teniendo en cuenta la experiencia de países
como España y Portugal, donde el uso extensivo de las APP llevó al exceso de
inversión en infraestructura doméstica, lo que contribuye a la crisis
financiera de estos países. A los altos riesgos verificados inclusive en países
desarrollados se agrega la escasez de información sobre los impactos de las APP
sobre todo en el ámbito de la política social.
Con respecto a Paraguay, el reciente informe del Fondo
Monetario Internacional (FMI) señaló “la importancia de asegurar la
transparencia de los contratos y la evaluación prudente de los riesgos
contingentes como parte del proceso presupuestario. En líneas más generales,
será fundamental contar con la suficiente capacidad institucional antes de
gestionar proyectos a fin de obtener adecuados retornos económicos. Esto
pone en un lugar complicado a las APP, ya que el factor común de las APP
exitosas en aumento de la cobertura y eficiencia a la vez, tuvieron como factor
común la existencia de un sector público fuerte en capacidad de supervisión y
con un servicio civil altamente profesionalizado. Hay que recordar que Paraguay
se encuentra ubicado en el peor lugar del ranking en este sentido.
El énfasis puesto en la Inversión Extranjera Directa (IED)
como mecanismo de financiamiento también presenta dificultades para crear una
base sólida de crecimiento que garantice la creación de empleo en cantidad y
calidad suficiente para lograr el tránsito de un modelo de crecimiento
excluyente hacia uno que permita que el trabajo se constituya en un mecanismo
de generación de ingresos, seguridad económica y reducción de la pobreza y las
desigualdades.
Paraguay no cuenta con estudios que valoren el impacto de la
IED como promotor del desarrollo por la vía del trabajo remunerado. Si a las
bajas tasas de impuestos y la existencia de exenciones tributarias se agrega el
desconocimiento sobre el impacto en el empleo, se concluye que el país está
apostando a un mecanismo que no cuenta con evidencia empírica suficiente que
avale su contribución al desarrollo. La Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) señala que es necesario que los países evidencien los
beneficios netos, teniendo en cuenta que los datos disponibles no evidencian
ventajas claras para ellos.
Un estudio realizado por la CEPAL revela que en el periodo
de estudio (2003-2013) la IED aportó en América Latina solo 5% de la creación
neta de empleos. Uno de los factores que explica este resultado es la elevada
proporción de la inversión canalizada a proyectos en actividades primarias y en
sus primeras etapas de transformación industrial, sectores relativamente más
intensivos en capital. Por cada millón de dólares invertidos se crea solo un
puesto de trabajo en el caso de las actividades extractivas y dos en las
inversiones orientadas a manufacturas intensivas en recursos naturales. Estos
sectores concentraron alrededor de 47% de los montos, pero solo 25% de los
puestos de trabajo anunciados en proyectos de inversión a lo largo de los diez
años estudiados. Paraguay es uno de los países en el que menor impacto tiene la
IED en el empleo. Por cada millón de dólares invertidos se crean apenas
1,8 empleos, mientras que en Costa Rica y Nicaragua se crean 5,2 y 8,9,
respectivamente. Cabe señalar que estos son los niveles máximos alcanzados9.
Conclusiones
Paraguay se encuentra en una situación incómoda para el
cumplimiento de los ODS. Luego de más de una década de crecimiento económico,
las oportunidades perdidas en materia de bienestar, de transformación
productiva y de justicia tributaria colocan al país en condiciones poco
favorables para cumplir los ODS que se refieren a la reducción de las
desigualdades y a la garantía de un crecimiento sostenible social y
ambientalmente.
Frente a la ralentización del crecimiento económico a nivel
internacional, la ausencia de reformas estructurales en el modelo económico
para transitar por la senda del desarrollo y los desafíos en materia de
cumplimiento de indicadores exigidos por los ODS partiendo de un piso
relativamente bajo, la principal preocupación se focaliza en cómo financiar los
ODS.
Las soluciones propuestas por el gobierno hasta ahora no
están contribuyendo a aumentar la presión tributaria ni disminuir la inequidad
de las recaudaciones. A esto se agrega el incipiente proceso de endeudamiento
para financiar infraestructura y una apuesta a las APP y la IED con mecanismos
de financiamiento que no solo no cuentan con suficiente evidencia empírica que
aseguren su contribución al desarrollo, sino que además presentan riesgos que
pueden culminar en efectos adversos para los objetivos de igualdad.
Notas:
1 Gabinete Social (2015). Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Segundo Informe de Gobierno. Asunción.
4 Pessino, Carola. Tratamiento de pasivos
contingentes. Presentación en el Seminario "Espacio Fiscal y Proyectos de
Inversión. El Rol de las APP“ Banco Interamericano de Desarrollo, Lima, Perú
3-5 Junio.http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38838473.
Alarco Tosoni, Germán. Riesgos fiscales de las asociaciones públicas privadas
(APP) en América Latina. Grupo Hemisférico sobre Finanzas y Comercio.
5 Alonso, Paloma, et al (2014). Conceptos
generales y modelos. Serie de notas técnicas sobre asociaciones
público-privadas en el sector de la salud de América Latina. Nota Técnica #
IDB-TN-714. BID. Washington.
7 Flyvbjerg, Bent , Nils Bruzelius,
Werner Rothengatter. Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition. Cambridge
University Press, Cambridge.
8 Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) (2014). Official support for private investment in
developing country infrastructure.
9 CEPAL (2013). La inversión extranjera
directa en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile. p.138
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